Link tải luận văn miễn phí cho ae Kết Nối
MỤC LỤC
CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
1.1.1 Định nghĩa thẩm quyền………………………………………………...4
1.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân………………………………………………………………………………..5
1.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án nhân dân……………………………………………………………………..5
1.2. Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành.
1.2.1. Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện…………………………8
1.2.2. Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ……………..10
1.2.3. Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại……………………………….12
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN VÀ MỘT SỐ Ý KIẾN
2.1 Thực trạng về thẩm quyền xét xử xác vụ án hành chính
2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền………………13 2.1.2 Thực tiển áp dụng pháp luật về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính……………………………………………………………………………...37
2.2 Một số kiến nghị về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính.
2.2.1 Kiến nghị về sử đổi quy định của pháp luật………………………52
2.2.2 Kiến nghị về áp dụng pháp luật…………………………………….54
Chương 1: Khái quát về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân.
1.1.1 Định nghĩa thẩm quyền.
- Thuật ngữ “thẩm quyền” bắt nguồn từ tiếng La Tinh là “compotentia”, có hai nghĩa là:
1) Phạm vi các quyền hạn của các cơ quan hay người có chức vụ nào đó;
2) Phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có
Ý nghĩa đầu trong khoa học pháp lý và quản lý thường được biểu thị bằng thuật ngữ “thẩm quyền pháp lý”, ý nghĩa thứ hai – “thẩm quyền chuyên môn”.
- “Thẩm quyền chuyên môn” và “thẩm quyền pháp lý” đều quan trọng đối với quản lý nhà nước và có quan hệ với nhau rất chặt chẽ.
=> Thẩm quyền chuyên môn của cơ quan thực chất được bảo đảm thông qua việc đào tạo, bồi dưỡng, lựa chọn, bố trí, sắp xếp cán bộ theo các tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định và cũng dần dần được thể chế hoá thành pháp luật ở một mức độ nào đấy.
Tuy nhiên trong khoa học, pháp luật và thực tiễn thuật ngữ “thẩm quyền” thường vẫn được hiểu với nghĩa là thẩm quyền pháp lý
Thẩm quyền với nghĩa thẩm quyền pháp lý cũng không đơn nhất. Do tính phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi, quan hệ chặt chẽ với nó, nên có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền.
=> Thẩm quyền là việc pháp luật cho phép hay qui định bổn phận (trách nhiệm) cho một cá nhân, một tổ chức được (hay phải) làm một việc gì đó. thẩm quyền luôn phải được kèm theo một mức độ quyền lực để làm tăng tính thực thi cho thẩm quyền trước những cản trở có thể.
1.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân.
Thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân là quyền và nghĩa vụ của Tòa án nhân dân trong việc thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính
1.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án nhân dân
- Sau 12 năm đi vào hoạt động và giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án các cấp góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước. Nếu như trước đây, trong quá trình quản lý, điều hành Nhà nước, cơ quan hành chính chỉ căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân một cách chung chung để ban hành các quyết định hành chính, thì nay đã căn cứ cụ thể vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để ban hành quyết định hành chính theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định. Việc thành lập Tòa Hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước, buộc các cơ quan Nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm; làm cho các cơ quan quản lý hành chính phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành một quyết định hành chính hay có hành vi hành chính.
- Sau 12 năm hoạt động, Tòa Hành chính các cấp đã khẳng định được vị trí của mình trong đời sống xã hội và là công cụ không thể thiếu được trong công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Kết quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp đã khẳng định vai trò to lớn của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp.
Thông qua hoạt động của Tòa Hành chính các cấp, về phía người dân đã quan tâm và tin tưởng vào sự nghiệp đổi mới nói chung và đổi mới pháp luật nói riêng, xem đây là một bước phát triển của cải cách tư pháp phục vụ công cuộc đổi mới của đất nước. Sau khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực thi hành, người dân rất hy vọng và tin tưởng vào sự phán xét của Tòa hành chính. Nhân dân và công luận quan tâm đến tính công khai, minh bạch của phiên tòa xét xử. Các quyết định của cơ quan hành chính được ban hành không đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền và nội dung mà pháp luật quy định khi bị Tòa án tuyên xử hủy bỏ là thực tế minh chứng cho sự cần thiết của phán quyết hành chính. Ngược lại, khi các yêu cầu khởi kiện của công dân không được Toà án chấp nhận cũng giúp cho người khởi kiện hiểu biết và nắm vững hơn pháp luật, thông suốt những quyết định của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, từ đó tự nguyện thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình. Mặt khác đó cũng là sự cân nhắc, thận trọng của những người khiếu kiện khác.
- Tuy nhiên trong thời gian qua chất lượng giải quyết các vụ án hành chính vẫn còn những tồn tại vì việc xét xử các vụ án hành chính là một lĩnh vực rất mới. Đội ngũ Thẩm phán, cán bộ, công chức của Tòa Hành chính Tòa án nhân dân các cấp chưa được đào tạo, bồi dưỡng nhiều về nghiệp vụ giải quyết các vụ án hành chính cũng như kiến thức về quản lý hành chính Nhà nước có liên quan đến những lĩnh vực mà Tòa án có thẩm quyền giải quyết. Vẫn còn có cán bộ Tòa án chưa thực sự nắm vững các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính; một số Thẩm phán chưa quan tâm một cách đầy đủ các văn bản pháp luật về quản lý hành chính Nhà nước liên quan đến những loại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện mà mình đang thụ lý, giải quyết. Trong công tác chuyên môn còn vi phạm về điều kiện khởi kiện và điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính; có nhiều vụ việc chưa phân biệt thẩm quyền loại việc của cơ quan hành chính Nhà nước và cơ quan Tòa án; thời gian giải quyết các vụ án chưa đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật. Đường lối giải quyết một số vụ án không đúng dẫn đến đã bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm để xét xử phúc thẩm, sơ thẩm lại vụ án. Vì vậy, có bộ phận công dân còn nghi ngại trước khi chọn con đường khởi kiện tại Tòa án
a) Về thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện:
Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức
Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã thể chế hoá những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án tại Điều 28, đó là:
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
-Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây,
loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án chỉ được quy định tại Điều 11 gồm 22 khoản. Nay Luật Tố tụng hành chính 2010 quy định về thẩm quyền của Toà án theo phương pháp loại trừ như quy định trên thì phạm vi thẩm quyền được mở rộng, do vậy có rất nhiều loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án.
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 264 Luật Tố tụng hành chính 2010 về sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2003 thì việc tranh chấp quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai thì sau khi tranh chấp được Chủ tịch UBND cấp huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh), hay Chủ tịch UBND cấp tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương) đã giải quyết mà các bên đương sự không đồng ý giải quyết thì có quyền khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện tới Tòa án.
Trước đây, khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính vẫn được áp dụng thì loại việc này thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước. Nay Luật tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực thì loại việc trên lại thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án và thuộc nhóm việc quy định tại khoản 1 Điều 28.
b) Về thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ :
Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khỏi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hay trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính.
Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thay mặt ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hay của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khỏi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì tòa án có thẩm quyền là Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hay Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội.
Luật TTHC có sự phân biệt rõ ràng trong trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức, đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định. Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa an nơi mà người khởi kiện làm việc.
1.2. Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành.
1.2.1. Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện.
Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện xác định các loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân theo thủ tục tố tụng hành chính.
Theo quy định của Điều 28 Luật TTHC quy định về những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, cụ thể:
a. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong cac lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao thao danh mục đó Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Như vậy, khác với quy định của Pháp lệnh TTGCVAHC trước đây khi quy định về thẩm quyền theo loại việc đó chính là sự giới hạn 22 lĩnh vực được quyền khiếu nại theo thủ tục tố tụng hành chính. Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
b. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Đây là loại việc đặc biệt đuôc Luật TTHC liệt kê trong một khỏa riêng của Điều luật. Đối tượng khiếu kiện ở đây chính là danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Đối với loại việc này thì công dân chỉ được thực hiện quyền khởi kiện tại Tòa án sau khi thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính. Bên cạnh d0o1 công dân chỉ có quyền khởi kiện về việc không có tên trong danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không có quyền khởi kiện về tư cách các ứng cử viên đại biểu, các hoạt động liên quan đến bầu cử hay kết quả bầu cử…
Do trong quá trình giải quyết của Tòa án đối với loại khiếu kiện này có nhiều điểm khác biệt so với các loại việc khác nên được Luật TTHC quy định tại chương XI của Luật TTHC.
c. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
Phạm vi các quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức có thể bị khiếu kiện là rất rộng. Phạm vi này chỉ bị giới hạn bởi đối tượng bị kỷ luật là “công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống” mà không phụ thuộc vào cơ quan làm việc của công chức.
d. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Đây là loại việc đặc biệt vì đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại. Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là quyết định của Hội đống cạnh tranh, của Bộ trưởng Bộ Công thương khi giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định tại mục 7 chương V của Luật cạnh tranh, bao gồm:
- Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh;
- Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh.
1.2.2. Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ.
Cơ sở pháp lý: Điều 29 và Điều 39 Luật TTHC, thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ được hiểu như sau:
+ Đối với thẩm quyền theo các cấp Tòa án: Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết những khiếu kiện của cá nhân, tổ chức mà người bị kiện trong vụ án là cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp huyện trở xuống, đồng thời giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội và danh sách bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân. Đối với những khiếu kiện mà người bị khiếu kiện là cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp tỉnh và cấp trung ương ( gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phóng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó; các quyết định hành, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước vừa nêu trên và quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan đó) thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
+ Đối với thẩm quyền theo lãnh thổ: Nếu người bị kiện thuộc cơ quan nhà hước cấp địa phương (bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã…) thì kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan bị kiện (hay cơ quan có cán bộ, công chức bị kiện trong trường hợp người bị kiện là người có thẩm quyền). Nếu người bị kiện là cơ quan nhà nước cấp trung ương hay ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước này thì người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hay người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở ở đâu thì kiện tại Tòa án nơi đó.
Ngoài ra Luật TTHC đã bổ sung thêm một số quy định mới mà trong Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây chưa quy định:
- Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hay trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi có cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính.
- Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thay mặt ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hay của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Tòa án có thẩm quyền là Tóa án nhân dân thành phố Hà Nội và Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh;
Bên cạnh đó, có một điểm khác biệt rất lớn trong việc xác định thẩm quyền theo lãnh thổ giữa Pháp lệnh TTGQCVAHC và Luật TTHC trong trường hợp đối với khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối cới công chức. Theo Pháp lệnh TTGQCVAHC trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải khiếu kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan của người đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc mà không phân biệt quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó do n người có thẩm quyền cơ quan nhà nước cấp nào ban hành. Luật TTHC thì có sự phân biệt rõ vấn đề này, đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đúng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định. Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người dứng dầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa án nơi mà người khởi kiện làm việc.
Trường hợp cần thiết Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện quy định tại điểm g khoản 1 Điều 30 Luật TTHC.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện mà các Thẩm phán của Tòa án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp hải từ chối tiến hành tố tụng hay bị thay đổi.
- Vụ án có đương sự hay tài sản ở nước ngoài hay cần ủy thác tư pháp cho cơ quan thay mặt ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hay cớ quan có thẩm quyền ở nước ngoài.
1.2.3. Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại.
a. Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với nhau (khoản 2 Điểu 32 Luật TTHC).
- Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện trong cùng một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chánh án Tòa án cấp tỉnh giải quyết.
- Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau hay giữa các Tòa án cấp tỉnh do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao giải quyết.
b. Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Điều 31 Luật TTHC).
Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện.
(Xem hướng dẫn tại Điều 5 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP)
Chương 2: Thực trạng về thẩm quyền và một số kiến nghị.
2.1 Thực trạng về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính.
2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền.
a. Ưu điểm
Về thẩm quyền của Tòa án nhân dân, Điều 28 Luật Tố tụng hành chính quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo hướng loại trừ, cụ thể là Tòa án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện sau đây:
- Khiếu kiện quyết định hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Thực tiễn cho thấy, việc quy định theo phương pháp liệt kê các khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức đối với một số loại việc, đặc biệt là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Việc quy định theo phương pháp liệt kê trong một số trường hợp dẫn đến việc tranh luận không đáng có hay bỏ sót loại việc lẽ ra cần được giải quyết tại Toà án. Chính vì vậy, quy định các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án theo phương pháp loại trừ sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện các vụ án hành chính, đảm bảo sự công bằng cho người dân và đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta. Về mặt kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo phương pháp loại trong trường hợp này là rất hợp lý và bảo đảm tính ổn định của điều luật.
Quy định trên đã loại trừ khỏi đối tượng khởi kiện vụ án hành chính các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là các quyết định và hành vi hành chính liên quan đến quan hệ nội bộ như phân công trách nhiệm giữa thủ trưởng và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các cơ quan, quyết định phân công công tác trong nội bộ cơ quan...
Theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính thì những quyết định hành chính, hành vi hành chính này không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà hành chính. Tương tự như vậy, do đặc thù và tính nhạy cảm của lĩnh vực quốc phòng, an ninh nên các quyết định và hành vi hành chính mang tính chất bí mật nhà nước sẽ do Chính phủ quy định cũng nằm ngoài phạm vi thẩm quyền xét xử án hành chính của Toà án nhân dân.
Bên cạnh đó, để khắc phục những mâu thuẫn trong các quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính, Điều 264 Luật Tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, đó là sửa đổi khoản 2 Điều 136 và Điều 138 của Luật Đất đai năm 2003.
Theo đó, đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai khi có tranh chấp quyền sử dụng đất nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hay Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì đương sự có thể lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hay khởi kiện ra Toà hành chính (khoản 1 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính). Tại khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính (sửa khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003): "Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính". Như vậy, với quy định về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 và Điều 138 Luật Đất đai năm 2003, Luật Tố tụng hành chính đã tạo ra sự thống nhất trong việc giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai cũng như sự thống nhất với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005. Do đó, góp phần bảo đảm tính khả thi của Luật Tố tụng hành chính.
Cũng liên quan đến việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính, tại Điều 3 Luật Tố tụng hành chính đã giải thích các thuật ngữ cơ bản là "quyết định hành chính", "hành vi hành chính" với tư cách là đối tượng khởi kiện được quy định tại Điều 28 luật này. Theo đó, quyết định hành chính được hiểu là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hay người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hay một số đối tượng cụ thể (khoản 1 Điều 3); hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hay của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 3). Như vậy Luật Tố tụng hành chính đã khắc phục được những thiếu sót của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Cùng với việc quy định các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo phương pháp loại trừ, việc giải thích này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình, đảm bảo sự công bằng và đáp ứng được yêu cầu của hội nhập quốc tế
b. Nhược điểm
Khi nói đến vấn đề thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án (từ đây xin nói tắt là thẩm quyền), có thể xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau: góc độ mục đích, nội dung, tính chất.... Ở đây, chúng tui xem xét thẩm quyền này dưới góc độ nội dung và tập trung bàn về: thẩm quyền đối với việc thụ lý việc kiện hành chính (tạm gọi là thẩm quyền thụ lý) và thẩm quyền đưa ra phán quyết về Quyết định hành chính và Hành vi hành chính bị kiện (gọi tắt là thẩm quyền phán quyết) của tòa án.
Về thẩm quyền thụ lý:
Nếu yêu cầu của người khởi kiện không có cơ sở thì tòa tuyên bác đơn kiện ;
+ Đối với quyết định hành chính, tòa có quyền tuyên: Hủy 1 phần hay toàn bộ quyết định (bao hàm cả quyết định kỷ luật buộc thôi việc) trái pháp luật, buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền thực hiện công vụ theo đúng quy định của pháp luật; Nếu có thiệt hại phát sinh từ quyết định hành chính thì buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền bồi thường thiệt hại.
+ Đối với hành vi hành chính, tòa có quyền tuyên bố 1 hay toàn bộ các hành vi hành chính là trái pháp luật, buộc chủ thể có hành vi đó phải chấm dứt.
Mặc dù Nghị quyết 03 đã lấp được phần nào lỗ hổng to lớn của Pháp lệnh, song Nghị quyết lại hạn chế trong việc chỉ xác định quyền phán quyết của tòa án đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó. Như vậy lại là không phù hợp với Điều 12 PL về loại quyết định hành chính và hành vi hành chính là đối tượng xét xử của tòa án (không phải chỉ là quyết định và hành vi của cơ quan hành chính).
Thêm nữa, cũng có ý kiến cho rằng, Nghị quyết mới nói đến quyền Hủy (toàn bộ hay một phần) quyết định hành chính sai trái mà không nói việc tòa có quyền Sửa quyết định hay không khi thấy quyết định cần sửa và Tòa có thể sửa. Ý kiến này dựa trên lập luận rằng làm như vậy thì quá trình phục hồi quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện sẽ diễn ra nhanh chóng hơn. Chúng tui cho rằng: tòa án chỉ có quyền phán xét về tính hợp pháp, tính đúng đắn của quyết định hành chính và hành vi hành chính chứ không có quyền làm thay công việc của hành chính.
Nghĩa là sau khi xem xét, thấy quyết định đó là trái pháp luật thì tuyên bố: quyết định trái pháp luật! Còn việc xử lý quyết định đó phải thuộc trách nhiệm của hành chính (đương nhiên đặt dưới quyền giám sát của tòa án - vì có bản án của tòa án). Theo chúng tôi, tòa án không có quyền sửa quyết định hành chính (cho dù chính chủ thể ban hành cũng thừa nhận sai lầm trong quyết định đó). Đơn giản vì sửa quyết định hành chính là hoạt động quản lý hành chính thuộc chức năng hành pháp không thuộc chức năng xét xử của tòa án! (ngay cả việc hủy quyết định cũng đã là can thiệp vào công việc của hành chính, song có lẽ vì tính rõ ràng là trái pháp luật của nó và để phục hồi nhanh quyền của người khởi kiện mà trao quyền cho tòa án tuyên hủy).
Ngoài ra, cũng cần quy định cụ thể quyền của Tòa án đối với quyết định hành chính bị kiện được xác định là trái pháp luật, nhưng do áp dụng một văn bản đang có hiệu lực mà văn bản ấy trái với văn bản của cấp trên về cùng một vấn đề. Mặc dù chúng ta đã có nguyên tắc xác định hiệu lực của văn bản, văn bản của cấp trên có hiệu lực pháp lý cao hơn. Nếu người áp dụng biết văn bản của cấp trên và văn bản được chọn để áp dụng mâu thuẫn nhau mà vẫn áp dụng văn bản của cấp dưới thì quyết định phải bị hủy. Nếu không biết là có văn bản của cấp trên quy định khác về vấn đề mình giải quyết thì việc ban hành quyết định rõ ràng là trái pháp luật, thể hiện sự tác trách của người ban hành quyết định, cũng phải hủy quyết định10. Cần quy định cụ thể trong PL quyền của tòa án tuyên hủy quyết định hành chính trong trường hợp đó.
Trên đây chỉ là một vài ví dụ về những điểm hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính (PLTTGQVAHC) liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân. Mục đích của chúng tui là, chỉ cần xét dưới góc độ lý thuyết, chưa nói đến kỹ năng nghiệp vụ của tòa án, cũng đủ thấy rằng đã đến lúc phải xem xét lại toàn diện và kịp thời sửa lại toàn bộ PLTTGQVAHC. Trong đó, một trong những nội dung quan trọng hàng đầu là quy định lại một cách rõ ràng, chính xác, thống nhất vấn đề thẩm quyền của tòa án. Cần sửa đổi văn bản này song song với việc rà soát một số văn bản tố tụng hành chính và văn bản có liên quan khác để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong quá trình sửa đổi Pháp lệnh, cũng nên tính đến “đỡ đầu” cho một số quan hệ có “nguy cơ bị bỏ rơi”- chẳng hạn loại khiếu kiện về danh sách cử tri và hộ tịch là loại quan hệ mà quá trình dự thảo Bộ luật tố tụng dân sự đã nhiều ý kiến thống nhất không nên quy định việc giải quyết loại việc này theo thủ tục tố tụng dân sự như trước đây mà nên chuyển cho tòa hành chính giải quyết. Đó là giải pháp hoàn toàn hợp lý vì bản chất những quyền đó là quyền hành chính của công dân và ở nhiều nước trên thế giới loại việc này từ lâu được quy định là khiếu kiện hành chính và do tòa hành chính giải quyết.
Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án sẽ góp phần khuyến khích mọi người tham gia tích cực vào cơ chế pháp lý này, qua đó góp phần chấn chỉnh lại hoạt động hành chính theo hướng ngày càng hoàn thiện hơn, hiệu quả hơn, bảo vệ ngày càng tốt hơn các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân!
- Chậm mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính dẫn đến nhiều việc Toà án phải từ chối thụ lý
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 đã ghi nhận Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện; sửa đổi, bổ sung năm 1998 tăng thêm 2 loại khiếu kiện. Sau đó, mãi đến năm 2006 Pháp lệnh này mới tiếp tục được sửa đổi, bổ sung mở rộng số lượng các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án lên 22 loại việc. Tuy nhiên, quy định theo kiểu liệt kê như các Pháp lệnh trên sẽ bị lạc hậu theo thời gian, thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung, điều này không những ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật mà còn không đáp ứng được sự phát triển của điều kiện kinh tế xã hội và nhu cầu của thực tiễn. Thực tế, thời gian qua cho thấy rất nhiều đơn khởi kiện của người dân trong lĩnh vực này, nhất là những khiếu kiện hành chính về đất đai đã bị Toà án từ chối thụ lý vì chưa có thẩm quyền xét xử.
Luật Tố tụng hành chính 2010 đã khắc phục hạn chế của các Pháp lệnh trước đây bằng việc quy định mang tính loại trừ - một phương pháp rất mở và bao quát, bao gồm tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính, chỉ trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chí thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Tuy nhiên, phạm vi loại trừ ở đây cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, các cơ quan tòa án ngoài việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính và mục tiêu của Luật Tố tụng hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ quan tòa án.
Sở dĩ như vậy là bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà họ lại không thể khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, trong những năm vừa qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, giải pháp nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.
Năm 1991, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân.
Năm 1995, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và năm 2006 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh này.
Năm 1998, Quốc hội thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo; các năm 2004, 2005 sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo theo hướng tạo thêm thuận lợi cho người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại, giúp cho người dân có sự lựa chọn mới về việc giải quyết khiếu nại hành chính, cũng như góp phần nâng cao tính khách quan, dân chủ trong giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần hạn chế tình trạng khiếu kiện kéo dài.
Tuy nhiên, nhìn chung thực tế hoạt động giải quyết khiếu nại và khiếu kiện hành chính hiện nay của các cơ quan hành chính Nhà nước và Toà hành chính còn nhiều vướng mắc, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu công tác giải quyết khiếu nại hành chính và yêu cầu quản lý của Nhà nước. Việc khiếu nại vẫn diễn biến phức tạp, ảnh hưởng đến tình hình an ninh, chính trị, trật tự xã hội ở một số địa bàn. Thực tế này có nhiều nguyên nhân từ cơ chế, chính sách chưa phù hợp; quy định của pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn, công tác quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém, sai phạm; việc tuyên truyền pháp luật còn hạn chế... trong đó, có nguyên nhân về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay còn nhiều bất cập, biểu hiện qua:
Các quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những hạn chế và bất cập
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có những quy định chưa phù hợp hay không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ....
Ví dụ 1, theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 thì Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 đã bổ sung thêm 2 loại khiếu kiện và đến Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 thì số lượng các khiếu kiện đã được mở rộng lên tới 22 loại (Điều 11). Nội dung các nhóm khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án được quy định tại từng khoản cụ thể của Điều 11 Pháp lệnh, riêng khoản 22 Điều 11 là một quy định dự phòng trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hay điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định về việc người khiếu nại có quyền khởi kiện tại Tòa án để giải quyết vụ việc bằng thủ tục Tố tụng hành chính, trường hợp này cũng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.
Qua những lần sửa đổi, bổ sung nói trên thì thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính đã được mở rộng. Nguyên nhân của sự mở rộng phạm vi các vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính đó là do sự phát triển của các điều kiện kinh tế - xã hội, do nhu cầu của thực tiễn. Tuy nhiên, quy định theo phương pháp liệt kê như vậy sẽ nhanh chóng bị lạc hậu, dẫn đến việc phải thường xuyên tiến hành sửa đổi, bổ sung, do đó ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật. Không những vậy, phương pháp liệt kê các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án có thể dẫn tới bỏ sót những loại khiếu kiện nhất định, làm ảnh hưởng tới quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân.
Chẳng hạn như khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh này quy định “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Theo quy định này thì hành vi hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án bao gồm cả việc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên theo cách liệt kê loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án quy định tại khoản 6, khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh này thì chỉ có các khiếu kiện hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hay thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất; trong việc cấp, thu hồi Giấy phép xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh mới thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Bởi quy định này mà trên thực tế đã có nhiều Tòa án cho rằng hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong các lĩnh vực trên không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.
Những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Toà án nhân dân, gây trở ngại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình.
Vướng mắc về xác định thẩm quyền của Tòa án trong lĩnh vực quản lý đất đai
Theo quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành thì thẩm quyền thụ lý một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai là:
Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư, cấp hay thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất; Trong thực tiễn những năm gần nhất là khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 và Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005) thì việc xác định thẩm quyền thụ lý án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai có một số vướng mắc sau:
Thẩm quyền của Tòa án khi cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại lần 2
Tại khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu kiện để Tòa án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh này trong các trường hợp sau đây:
a) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
b) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó” .
Quản lý nhà nước về đất đai là lĩnh vực phức tạp, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Luật Đất đai nhiều song vẫn còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn hay xung đột pháp luật. Theo điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 thì trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
Tuy nhiên, tại Điều 46 Luật Khiếu nại, tố cáo (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005) lại quy định: trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn quy định tại Điều 43 của Luật Khiếu nại, tố cáo mà không được giải quyết hay kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Quy định này cho phép cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính khi họ không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
Như vậy, Luật Đất đai năm 2003 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) mâu thuẫn với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005.
Đề xuất: Theo quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ngày 1/1/2009 thì: "trường hợp các văn ban quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành và có quy định khác nhau thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Đối với trường hợp nêu trên, Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005, ban hành sau Luật Đất đai năm 2003. Vì vậy, đối với các trường hợp sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện và thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính.
Vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền của Tòa án khi trong quyết định hành chính về đất đai có nhiều nội dung độc lập
Tại một số quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân, ngoài nội dung giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại, còn có nội dung thu hồi đất của một bên đương sự. Người bị thu hồi đất đã khiếu nại và đã nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, họ đã có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Một số địa phương áp dụng quy định tại tiểu mục 7.3 Mục 7 Nghị quyết số 04/2006/HĐTP ngày 4/8/2006 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao nên không thụ lý giải quyết vì cho rằng Tòa án không có thẩm quyền giải quyết.
Một số Tòa án địa phương lại vẫn thụ lý và giải quyết đối với nội dung thu hồi đất trong quyết định hành chính về tranh chấp đất đai hay trong quyết định giải quyết khiếu nại về tranh chấp đất đai nếu việc khiếu nại và khởi kiện đúng theo quy định của pháp luật, còn đối với phần nội dung về giải quyết tranh chấp đất thì không giải quyết do không thuộc thẩm quyền của Tòa án.
Trong trường hợp này cần phân biệt: Nếu việc khiếu nại và khởi kiện đúng thủ tục quy định của pháp luật đối với nội dung thu hồi đất thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng vụ án hành chính theo khoản 17 Điều 11 pháp lệnh hiện hành. Nếu phần quyết định chỉ có nội dung giải quyết tranh chấp đất đai thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính.
Vướng mắc trong xác định thẩm quyền đối với quyết định cưỡng chế để thu hồi đất
Hiện nay, các vụ án hành chính thuộc lĩnh vực quản lý đất đai chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số các việc hành chính mà Tòa an phải giải quyết, trong đó có việc khiếu kiện đối với quyết định cưỡng chế để thu hồi đất. Vướng mắc ở đây là quyết định cưỡng chế để thu hồi đất có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính hay không?
Vấn đề này hiện có hai quan điểm. Quan điểm thứ nhất: thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính vì quyết định này nhằm để thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, trong đó việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng lại được quy định trong khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh hay theo quy định tại khoản 22 Điều 11 Pháp lệnh. Quan điểm thứ hai: Không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án vì không được quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh.
Đề xuất: Quan điểm thứ hai là đúng vì quyết định cưỡng chế để thu hồi đất hoàn toàn khác về bản chất và nội dung đối với quyết định thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, hơn nữa quyết định cưỡng chế để thu hồi đất không được quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh hiện hành, nên không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính.
Liên quan đến vấn đề này, cần lưu ý những khiếu kiện quy định tại khoản 5 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành:“Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác” xuất phát từ áp dung quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì thuộc thẩm quyền của Tòa án
2.1.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính.
Từ khi thành lập đến nay, hoạt động xét xử hành chính của Tòa án nhân dân đã từng bước được đẩy mạnh và đạt được kết quả nhất định. Theo thống kê của Toà án nhân dân tối cao, từ năm 1998 đến hết năm 2008 toàn ngành toà án đã giải quyết 19.861 vụ việc. Tuy nhiên, tỷ lệ xét xử các vụ án hành chính so với tổng số vụ việc khiếu nại còn thấp. Theo báo cáo của 28 tỉnh, thành phố thì trong ba năm trở lại đây (2005-2007) trong số 56.788 vụ việc đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra toà án. Nguyên nhân của tình trạng này là do:
- Thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính còn hạn chế. Qua các lần sửa đổi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, số loại vụ việc mà Toà án có thẩm quyền giải quyết tuy có tăng nhưng vẫn chỉ dừng lại ở 21 loại vụ việc. Một khối lượng lớn các loại khiếu nại liên quan đến đất đai đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2, Toà án không thụ lý giải quyết.
- Việc thụ lý, giải quyết khiếu kiện hành chính của Toà án được thực hiện theo những quy định chặt chẽ, trình tự, thủ tục phức tạp, thời gian giải quyết kéo dài... nên người dân có tâm lý ngại ra toà. Hơn nữa, nhiều vụ việc khiếu kiện nhưng không đủ các điều kiện về giấy tờ, nên không được Toà án thụ lý giải quyết.
Từ thực tế giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước và của Toà hành chính trên đây cho thấy, chúng ta cần có giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, khắc
Do Drive thay đổi chính sách, nên một số link cũ yêu cầu duyệt download. các bạn chỉ cần làm theo hướng dẫn.
Password giải nén nếu cần: ket-noi.com | Bấm trực tiếp vào Link để tải:
MỤC LỤC
CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
1.1.1 Định nghĩa thẩm quyền………………………………………………...4
1.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân………………………………………………………………………………..5
1.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án nhân dân……………………………………………………………………..5
1.2. Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành.
1.2.1. Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện…………………………8
1.2.2. Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ……………..10
1.2.3. Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại……………………………….12
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN VÀ MỘT SỐ Ý KIẾN
2.1 Thực trạng về thẩm quyền xét xử xác vụ án hành chính
2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền………………13 2.1.2 Thực tiển áp dụng pháp luật về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính……………………………………………………………………………...37
2.2 Một số kiến nghị về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính.
2.2.1 Kiến nghị về sử đổi quy định của pháp luật………………………52
2.2.2 Kiến nghị về áp dụng pháp luật…………………………………….54
Chương 1: Khái quát về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân.
1.1.1 Định nghĩa thẩm quyền.
- Thuật ngữ “thẩm quyền” bắt nguồn từ tiếng La Tinh là “compotentia”, có hai nghĩa là:
1) Phạm vi các quyền hạn của các cơ quan hay người có chức vụ nào đó;
2) Phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có
Ý nghĩa đầu trong khoa học pháp lý và quản lý thường được biểu thị bằng thuật ngữ “thẩm quyền pháp lý”, ý nghĩa thứ hai – “thẩm quyền chuyên môn”.
- “Thẩm quyền chuyên môn” và “thẩm quyền pháp lý” đều quan trọng đối với quản lý nhà nước và có quan hệ với nhau rất chặt chẽ.
=> Thẩm quyền chuyên môn của cơ quan thực chất được bảo đảm thông qua việc đào tạo, bồi dưỡng, lựa chọn, bố trí, sắp xếp cán bộ theo các tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định và cũng dần dần được thể chế hoá thành pháp luật ở một mức độ nào đấy.
Tuy nhiên trong khoa học, pháp luật và thực tiễn thuật ngữ “thẩm quyền” thường vẫn được hiểu với nghĩa là thẩm quyền pháp lý
Thẩm quyền với nghĩa thẩm quyền pháp lý cũng không đơn nhất. Do tính phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi, quan hệ chặt chẽ với nó, nên có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền.
=> Thẩm quyền là việc pháp luật cho phép hay qui định bổn phận (trách nhiệm) cho một cá nhân, một tổ chức được (hay phải) làm một việc gì đó. thẩm quyền luôn phải được kèm theo một mức độ quyền lực để làm tăng tính thực thi cho thẩm quyền trước những cản trở có thể.
1.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân.
Thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân là quyền và nghĩa vụ của Tòa án nhân dân trong việc thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính
1.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án nhân dân
- Sau 12 năm đi vào hoạt động và giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án các cấp góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước. Nếu như trước đây, trong quá trình quản lý, điều hành Nhà nước, cơ quan hành chính chỉ căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân một cách chung chung để ban hành các quyết định hành chính, thì nay đã căn cứ cụ thể vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để ban hành quyết định hành chính theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định. Việc thành lập Tòa Hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước, buộc các cơ quan Nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm; làm cho các cơ quan quản lý hành chính phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành một quyết định hành chính hay có hành vi hành chính.
- Sau 12 năm hoạt động, Tòa Hành chính các cấp đã khẳng định được vị trí của mình trong đời sống xã hội và là công cụ không thể thiếu được trong công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Kết quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp đã khẳng định vai trò to lớn của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp.
Thông qua hoạt động của Tòa Hành chính các cấp, về phía người dân đã quan tâm và tin tưởng vào sự nghiệp đổi mới nói chung và đổi mới pháp luật nói riêng, xem đây là một bước phát triển của cải cách tư pháp phục vụ công cuộc đổi mới của đất nước. Sau khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực thi hành, người dân rất hy vọng và tin tưởng vào sự phán xét của Tòa hành chính. Nhân dân và công luận quan tâm đến tính công khai, minh bạch của phiên tòa xét xử. Các quyết định của cơ quan hành chính được ban hành không đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền và nội dung mà pháp luật quy định khi bị Tòa án tuyên xử hủy bỏ là thực tế minh chứng cho sự cần thiết của phán quyết hành chính. Ngược lại, khi các yêu cầu khởi kiện của công dân không được Toà án chấp nhận cũng giúp cho người khởi kiện hiểu biết và nắm vững hơn pháp luật, thông suốt những quyết định của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, từ đó tự nguyện thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình. Mặt khác đó cũng là sự cân nhắc, thận trọng của những người khiếu kiện khác.
- Tuy nhiên trong thời gian qua chất lượng giải quyết các vụ án hành chính vẫn còn những tồn tại vì việc xét xử các vụ án hành chính là một lĩnh vực rất mới. Đội ngũ Thẩm phán, cán bộ, công chức của Tòa Hành chính Tòa án nhân dân các cấp chưa được đào tạo, bồi dưỡng nhiều về nghiệp vụ giải quyết các vụ án hành chính cũng như kiến thức về quản lý hành chính Nhà nước có liên quan đến những lĩnh vực mà Tòa án có thẩm quyền giải quyết. Vẫn còn có cán bộ Tòa án chưa thực sự nắm vững các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính; một số Thẩm phán chưa quan tâm một cách đầy đủ các văn bản pháp luật về quản lý hành chính Nhà nước liên quan đến những loại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện mà mình đang thụ lý, giải quyết. Trong công tác chuyên môn còn vi phạm về điều kiện khởi kiện và điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính; có nhiều vụ việc chưa phân biệt thẩm quyền loại việc của cơ quan hành chính Nhà nước và cơ quan Tòa án; thời gian giải quyết các vụ án chưa đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật. Đường lối giải quyết một số vụ án không đúng dẫn đến đã bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm để xét xử phúc thẩm, sơ thẩm lại vụ án. Vì vậy, có bộ phận công dân còn nghi ngại trước khi chọn con đường khởi kiện tại Tòa án
a) Về thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện:
Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức
Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã thể chế hoá những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án tại Điều 28, đó là:
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
-Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây,
loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án chỉ được quy định tại Điều 11 gồm 22 khoản. Nay Luật Tố tụng hành chính 2010 quy định về thẩm quyền của Toà án theo phương pháp loại trừ như quy định trên thì phạm vi thẩm quyền được mở rộng, do vậy có rất nhiều loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án.
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 264 Luật Tố tụng hành chính 2010 về sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2003 thì việc tranh chấp quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai thì sau khi tranh chấp được Chủ tịch UBND cấp huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh), hay Chủ tịch UBND cấp tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương) đã giải quyết mà các bên đương sự không đồng ý giải quyết thì có quyền khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện tới Tòa án.
Trước đây, khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính vẫn được áp dụng thì loại việc này thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước. Nay Luật tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực thì loại việc trên lại thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án và thuộc nhóm việc quy định tại khoản 1 Điều 28.
b) Về thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ :
Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khỏi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hay trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính.
Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thay mặt ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hay của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khỏi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì tòa án có thẩm quyền là Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hay Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội.
Luật TTHC có sự phân biệt rõ ràng trong trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức, đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định. Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa an nơi mà người khởi kiện làm việc.
1.2. Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành.
1.2.1. Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện.
Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện xác định các loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân theo thủ tục tố tụng hành chính.
Theo quy định của Điều 28 Luật TTHC quy định về những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, cụ thể:
a. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong cac lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao thao danh mục đó Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Như vậy, khác với quy định của Pháp lệnh TTGCVAHC trước đây khi quy định về thẩm quyền theo loại việc đó chính là sự giới hạn 22 lĩnh vực được quyền khiếu nại theo thủ tục tố tụng hành chính. Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
b. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Đây là loại việc đặc biệt đuôc Luật TTHC liệt kê trong một khỏa riêng của Điều luật. Đối tượng khiếu kiện ở đây chính là danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Đối với loại việc này thì công dân chỉ được thực hiện quyền khởi kiện tại Tòa án sau khi thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính. Bên cạnh d0o1 công dân chỉ có quyền khởi kiện về việc không có tên trong danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không có quyền khởi kiện về tư cách các ứng cử viên đại biểu, các hoạt động liên quan đến bầu cử hay kết quả bầu cử…
Do trong quá trình giải quyết của Tòa án đối với loại khiếu kiện này có nhiều điểm khác biệt so với các loại việc khác nên được Luật TTHC quy định tại chương XI của Luật TTHC.
c. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
Phạm vi các quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức có thể bị khiếu kiện là rất rộng. Phạm vi này chỉ bị giới hạn bởi đối tượng bị kỷ luật là “công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống” mà không phụ thuộc vào cơ quan làm việc của công chức.
d. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Đây là loại việc đặc biệt vì đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại. Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là quyết định của Hội đống cạnh tranh, của Bộ trưởng Bộ Công thương khi giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định tại mục 7 chương V của Luật cạnh tranh, bao gồm:
- Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh;
- Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh.
1.2.2. Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ.
Cơ sở pháp lý: Điều 29 và Điều 39 Luật TTHC, thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ được hiểu như sau:
+ Đối với thẩm quyền theo các cấp Tòa án: Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết những khiếu kiện của cá nhân, tổ chức mà người bị kiện trong vụ án là cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp huyện trở xuống, đồng thời giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội và danh sách bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân. Đối với những khiếu kiện mà người bị khiếu kiện là cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp tỉnh và cấp trung ương ( gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phóng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó; các quyết định hành, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước vừa nêu trên và quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan đó) thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
+ Đối với thẩm quyền theo lãnh thổ: Nếu người bị kiện thuộc cơ quan nhà hước cấp địa phương (bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã…) thì kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan bị kiện (hay cơ quan có cán bộ, công chức bị kiện trong trường hợp người bị kiện là người có thẩm quyền). Nếu người bị kiện là cơ quan nhà nước cấp trung ương hay ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước này thì người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hay người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở ở đâu thì kiện tại Tòa án nơi đó.
Ngoài ra Luật TTHC đã bổ sung thêm một số quy định mới mà trong Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây chưa quy định:
- Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hay trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi có cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính.
- Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thay mặt ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hay của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Tòa án có thẩm quyền là Tóa án nhân dân thành phố Hà Nội và Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh;
Bên cạnh đó, có một điểm khác biệt rất lớn trong việc xác định thẩm quyền theo lãnh thổ giữa Pháp lệnh TTGQCVAHC và Luật TTHC trong trường hợp đối với khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối cới công chức. Theo Pháp lệnh TTGQCVAHC trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải khiếu kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan của người đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc mà không phân biệt quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó do n người có thẩm quyền cơ quan nhà nước cấp nào ban hành. Luật TTHC thì có sự phân biệt rõ vấn đề này, đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đúng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định. Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người dứng dầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa án nơi mà người khởi kiện làm việc.
Trường hợp cần thiết Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện quy định tại điểm g khoản 1 Điều 30 Luật TTHC.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện mà các Thẩm phán của Tòa án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp hải từ chối tiến hành tố tụng hay bị thay đổi.
- Vụ án có đương sự hay tài sản ở nước ngoài hay cần ủy thác tư pháp cho cơ quan thay mặt ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hay cớ quan có thẩm quyền ở nước ngoài.
1.2.3. Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại.
a. Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với nhau (khoản 2 Điểu 32 Luật TTHC).
- Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện trong cùng một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chánh án Tòa án cấp tỉnh giải quyết.
- Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau hay giữa các Tòa án cấp tỉnh do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao giải quyết.
b. Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Điều 31 Luật TTHC).
Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện.
(Xem hướng dẫn tại Điều 5 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP)
Chương 2: Thực trạng về thẩm quyền và một số kiến nghị.
2.1 Thực trạng về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính.
2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền.
a. Ưu điểm
Về thẩm quyền của Tòa án nhân dân, Điều 28 Luật Tố tụng hành chính quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo hướng loại trừ, cụ thể là Tòa án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện sau đây:
- Khiếu kiện quyết định hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Thực tiễn cho thấy, việc quy định theo phương pháp liệt kê các khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức đối với một số loại việc, đặc biệt là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Việc quy định theo phương pháp liệt kê trong một số trường hợp dẫn đến việc tranh luận không đáng có hay bỏ sót loại việc lẽ ra cần được giải quyết tại Toà án. Chính vì vậy, quy định các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án theo phương pháp loại trừ sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện các vụ án hành chính, đảm bảo sự công bằng cho người dân và đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta. Về mặt kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo phương pháp loại trong trường hợp này là rất hợp lý và bảo đảm tính ổn định của điều luật.
Quy định trên đã loại trừ khỏi đối tượng khởi kiện vụ án hành chính các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là các quyết định và hành vi hành chính liên quan đến quan hệ nội bộ như phân công trách nhiệm giữa thủ trưởng và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các cơ quan, quyết định phân công công tác trong nội bộ cơ quan...
Theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính thì những quyết định hành chính, hành vi hành chính này không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà hành chính. Tương tự như vậy, do đặc thù và tính nhạy cảm của lĩnh vực quốc phòng, an ninh nên các quyết định và hành vi hành chính mang tính chất bí mật nhà nước sẽ do Chính phủ quy định cũng nằm ngoài phạm vi thẩm quyền xét xử án hành chính của Toà án nhân dân.
Bên cạnh đó, để khắc phục những mâu thuẫn trong các quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính, Điều 264 Luật Tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, đó là sửa đổi khoản 2 Điều 136 và Điều 138 của Luật Đất đai năm 2003.
Theo đó, đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai khi có tranh chấp quyền sử dụng đất nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hay Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì đương sự có thể lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hay khởi kiện ra Toà hành chính (khoản 1 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính). Tại khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính (sửa khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003): "Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính". Như vậy, với quy định về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 và Điều 138 Luật Đất đai năm 2003, Luật Tố tụng hành chính đã tạo ra sự thống nhất trong việc giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai cũng như sự thống nhất với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005. Do đó, góp phần bảo đảm tính khả thi của Luật Tố tụng hành chính.
Cũng liên quan đến việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính, tại Điều 3 Luật Tố tụng hành chính đã giải thích các thuật ngữ cơ bản là "quyết định hành chính", "hành vi hành chính" với tư cách là đối tượng khởi kiện được quy định tại Điều 28 luật này. Theo đó, quyết định hành chính được hiểu là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hay người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hay một số đối tượng cụ thể (khoản 1 Điều 3); hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hay của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 3). Như vậy Luật Tố tụng hành chính đã khắc phục được những thiếu sót của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Cùng với việc quy định các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo phương pháp loại trừ, việc giải thích này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình, đảm bảo sự công bằng và đáp ứng được yêu cầu của hội nhập quốc tế
b. Nhược điểm
Khi nói đến vấn đề thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án (từ đây xin nói tắt là thẩm quyền), có thể xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau: góc độ mục đích, nội dung, tính chất.... Ở đây, chúng tui xem xét thẩm quyền này dưới góc độ nội dung và tập trung bàn về: thẩm quyền đối với việc thụ lý việc kiện hành chính (tạm gọi là thẩm quyền thụ lý) và thẩm quyền đưa ra phán quyết về Quyết định hành chính và Hành vi hành chính bị kiện (gọi tắt là thẩm quyền phán quyết) của tòa án.
Về thẩm quyền thụ lý:
Nếu yêu cầu của người khởi kiện không có cơ sở thì tòa tuyên bác đơn kiện ;
+ Đối với quyết định hành chính, tòa có quyền tuyên: Hủy 1 phần hay toàn bộ quyết định (bao hàm cả quyết định kỷ luật buộc thôi việc) trái pháp luật, buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền thực hiện công vụ theo đúng quy định của pháp luật; Nếu có thiệt hại phát sinh từ quyết định hành chính thì buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền bồi thường thiệt hại.
+ Đối với hành vi hành chính, tòa có quyền tuyên bố 1 hay toàn bộ các hành vi hành chính là trái pháp luật, buộc chủ thể có hành vi đó phải chấm dứt.
Mặc dù Nghị quyết 03 đã lấp được phần nào lỗ hổng to lớn của Pháp lệnh, song Nghị quyết lại hạn chế trong việc chỉ xác định quyền phán quyết của tòa án đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó. Như vậy lại là không phù hợp với Điều 12 PL về loại quyết định hành chính và hành vi hành chính là đối tượng xét xử của tòa án (không phải chỉ là quyết định và hành vi của cơ quan hành chính).
Thêm nữa, cũng có ý kiến cho rằng, Nghị quyết mới nói đến quyền Hủy (toàn bộ hay một phần) quyết định hành chính sai trái mà không nói việc tòa có quyền Sửa quyết định hay không khi thấy quyết định cần sửa và Tòa có thể sửa. Ý kiến này dựa trên lập luận rằng làm như vậy thì quá trình phục hồi quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện sẽ diễn ra nhanh chóng hơn. Chúng tui cho rằng: tòa án chỉ có quyền phán xét về tính hợp pháp, tính đúng đắn của quyết định hành chính và hành vi hành chính chứ không có quyền làm thay công việc của hành chính.
Nghĩa là sau khi xem xét, thấy quyết định đó là trái pháp luật thì tuyên bố: quyết định trái pháp luật! Còn việc xử lý quyết định đó phải thuộc trách nhiệm của hành chính (đương nhiên đặt dưới quyền giám sát của tòa án - vì có bản án của tòa án). Theo chúng tôi, tòa án không có quyền sửa quyết định hành chính (cho dù chính chủ thể ban hành cũng thừa nhận sai lầm trong quyết định đó). Đơn giản vì sửa quyết định hành chính là hoạt động quản lý hành chính thuộc chức năng hành pháp không thuộc chức năng xét xử của tòa án! (ngay cả việc hủy quyết định cũng đã là can thiệp vào công việc của hành chính, song có lẽ vì tính rõ ràng là trái pháp luật của nó và để phục hồi nhanh quyền của người khởi kiện mà trao quyền cho tòa án tuyên hủy).
Ngoài ra, cũng cần quy định cụ thể quyền của Tòa án đối với quyết định hành chính bị kiện được xác định là trái pháp luật, nhưng do áp dụng một văn bản đang có hiệu lực mà văn bản ấy trái với văn bản của cấp trên về cùng một vấn đề. Mặc dù chúng ta đã có nguyên tắc xác định hiệu lực của văn bản, văn bản của cấp trên có hiệu lực pháp lý cao hơn. Nếu người áp dụng biết văn bản của cấp trên và văn bản được chọn để áp dụng mâu thuẫn nhau mà vẫn áp dụng văn bản của cấp dưới thì quyết định phải bị hủy. Nếu không biết là có văn bản của cấp trên quy định khác về vấn đề mình giải quyết thì việc ban hành quyết định rõ ràng là trái pháp luật, thể hiện sự tác trách của người ban hành quyết định, cũng phải hủy quyết định10. Cần quy định cụ thể trong PL quyền của tòa án tuyên hủy quyết định hành chính trong trường hợp đó.
Trên đây chỉ là một vài ví dụ về những điểm hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính (PLTTGQVAHC) liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân. Mục đích của chúng tui là, chỉ cần xét dưới góc độ lý thuyết, chưa nói đến kỹ năng nghiệp vụ của tòa án, cũng đủ thấy rằng đã đến lúc phải xem xét lại toàn diện và kịp thời sửa lại toàn bộ PLTTGQVAHC. Trong đó, một trong những nội dung quan trọng hàng đầu là quy định lại một cách rõ ràng, chính xác, thống nhất vấn đề thẩm quyền của tòa án. Cần sửa đổi văn bản này song song với việc rà soát một số văn bản tố tụng hành chính và văn bản có liên quan khác để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong quá trình sửa đổi Pháp lệnh, cũng nên tính đến “đỡ đầu” cho một số quan hệ có “nguy cơ bị bỏ rơi”- chẳng hạn loại khiếu kiện về danh sách cử tri và hộ tịch là loại quan hệ mà quá trình dự thảo Bộ luật tố tụng dân sự đã nhiều ý kiến thống nhất không nên quy định việc giải quyết loại việc này theo thủ tục tố tụng dân sự như trước đây mà nên chuyển cho tòa hành chính giải quyết. Đó là giải pháp hoàn toàn hợp lý vì bản chất những quyền đó là quyền hành chính của công dân và ở nhiều nước trên thế giới loại việc này từ lâu được quy định là khiếu kiện hành chính và do tòa hành chính giải quyết.
Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án sẽ góp phần khuyến khích mọi người tham gia tích cực vào cơ chế pháp lý này, qua đó góp phần chấn chỉnh lại hoạt động hành chính theo hướng ngày càng hoàn thiện hơn, hiệu quả hơn, bảo vệ ngày càng tốt hơn các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân!
- Chậm mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính dẫn đến nhiều việc Toà án phải từ chối thụ lý
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 đã ghi nhận Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện; sửa đổi, bổ sung năm 1998 tăng thêm 2 loại khiếu kiện. Sau đó, mãi đến năm 2006 Pháp lệnh này mới tiếp tục được sửa đổi, bổ sung mở rộng số lượng các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án lên 22 loại việc. Tuy nhiên, quy định theo kiểu liệt kê như các Pháp lệnh trên sẽ bị lạc hậu theo thời gian, thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung, điều này không những ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật mà còn không đáp ứng được sự phát triển của điều kiện kinh tế xã hội và nhu cầu của thực tiễn. Thực tế, thời gian qua cho thấy rất nhiều đơn khởi kiện của người dân trong lĩnh vực này, nhất là những khiếu kiện hành chính về đất đai đã bị Toà án từ chối thụ lý vì chưa có thẩm quyền xét xử.
Luật Tố tụng hành chính 2010 đã khắc phục hạn chế của các Pháp lệnh trước đây bằng việc quy định mang tính loại trừ - một phương pháp rất mở và bao quát, bao gồm tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính, chỉ trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chí thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Tuy nhiên, phạm vi loại trừ ở đây cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, các cơ quan tòa án ngoài việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính và mục tiêu của Luật Tố tụng hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ quan tòa án.
Sở dĩ như vậy là bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà họ lại không thể khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, trong những năm vừa qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, giải pháp nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.
Năm 1991, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân.
Năm 1995, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và năm 2006 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh này.
Năm 1998, Quốc hội thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo; các năm 2004, 2005 sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo theo hướng tạo thêm thuận lợi cho người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại, giúp cho người dân có sự lựa chọn mới về việc giải quyết khiếu nại hành chính, cũng như góp phần nâng cao tính khách quan, dân chủ trong giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần hạn chế tình trạng khiếu kiện kéo dài.
Tuy nhiên, nhìn chung thực tế hoạt động giải quyết khiếu nại và khiếu kiện hành chính hiện nay của các cơ quan hành chính Nhà nước và Toà hành chính còn nhiều vướng mắc, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu công tác giải quyết khiếu nại hành chính và yêu cầu quản lý của Nhà nước. Việc khiếu nại vẫn diễn biến phức tạp, ảnh hưởng đến tình hình an ninh, chính trị, trật tự xã hội ở một số địa bàn. Thực tế này có nhiều nguyên nhân từ cơ chế, chính sách chưa phù hợp; quy định của pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn, công tác quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém, sai phạm; việc tuyên truyền pháp luật còn hạn chế... trong đó, có nguyên nhân về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay còn nhiều bất cập, biểu hiện qua:
Các quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những hạn chế và bất cập
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có những quy định chưa phù hợp hay không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ....
Ví dụ 1, theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 thì Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 đã bổ sung thêm 2 loại khiếu kiện và đến Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 thì số lượng các khiếu kiện đã được mở rộng lên tới 22 loại (Điều 11). Nội dung các nhóm khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án được quy định tại từng khoản cụ thể của Điều 11 Pháp lệnh, riêng khoản 22 Điều 11 là một quy định dự phòng trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hay điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định về việc người khiếu nại có quyền khởi kiện tại Tòa án để giải quyết vụ việc bằng thủ tục Tố tụng hành chính, trường hợp này cũng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.
Qua những lần sửa đổi, bổ sung nói trên thì thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính đã được mở rộng. Nguyên nhân của sự mở rộng phạm vi các vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính đó là do sự phát triển của các điều kiện kinh tế - xã hội, do nhu cầu của thực tiễn. Tuy nhiên, quy định theo phương pháp liệt kê như vậy sẽ nhanh chóng bị lạc hậu, dẫn đến việc phải thường xuyên tiến hành sửa đổi, bổ sung, do đó ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật. Không những vậy, phương pháp liệt kê các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án có thể dẫn tới bỏ sót những loại khiếu kiện nhất định, làm ảnh hưởng tới quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân.
Chẳng hạn như khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh này quy định “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Theo quy định này thì hành vi hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án bao gồm cả việc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên theo cách liệt kê loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án quy định tại khoản 6, khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh này thì chỉ có các khiếu kiện hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hay thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất; trong việc cấp, thu hồi Giấy phép xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh mới thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Bởi quy định này mà trên thực tế đã có nhiều Tòa án cho rằng hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong các lĩnh vực trên không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.
Những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Toà án nhân dân, gây trở ngại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình.
Vướng mắc về xác định thẩm quyền của Tòa án trong lĩnh vực quản lý đất đai
Theo quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành thì thẩm quyền thụ lý một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai là:
Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư, cấp hay thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất; Trong thực tiễn những năm gần nhất là khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 và Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005) thì việc xác định thẩm quyền thụ lý án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai có một số vướng mắc sau:
Thẩm quyền của Tòa án khi cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại lần 2
Tại khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu kiện để Tòa án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh này trong các trường hợp sau đây:
a) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
b) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó” .
Quản lý nhà nước về đất đai là lĩnh vực phức tạp, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Luật Đất đai nhiều song vẫn còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn hay xung đột pháp luật. Theo điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 thì trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
Tuy nhiên, tại Điều 46 Luật Khiếu nại, tố cáo (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005) lại quy định: trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn quy định tại Điều 43 của Luật Khiếu nại, tố cáo mà không được giải quyết hay kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Quy định này cho phép cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính khi họ không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
Như vậy, Luật Đất đai năm 2003 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) mâu thuẫn với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005.
Đề xuất: Theo quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ngày 1/1/2009 thì: "trường hợp các văn ban quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành và có quy định khác nhau thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Đối với trường hợp nêu trên, Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005, ban hành sau Luật Đất đai năm 2003. Vì vậy, đối với các trường hợp sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện và thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính.
Vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền của Tòa án khi trong quyết định hành chính về đất đai có nhiều nội dung độc lập
Tại một số quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân, ngoài nội dung giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại, còn có nội dung thu hồi đất của một bên đương sự. Người bị thu hồi đất đã khiếu nại và đã nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, họ đã có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Một số địa phương áp dụng quy định tại tiểu mục 7.3 Mục 7 Nghị quyết số 04/2006/HĐTP ngày 4/8/2006 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao nên không thụ lý giải quyết vì cho rằng Tòa án không có thẩm quyền giải quyết.
Một số Tòa án địa phương lại vẫn thụ lý và giải quyết đối với nội dung thu hồi đất trong quyết định hành chính về tranh chấp đất đai hay trong quyết định giải quyết khiếu nại về tranh chấp đất đai nếu việc khiếu nại và khởi kiện đúng theo quy định của pháp luật, còn đối với phần nội dung về giải quyết tranh chấp đất thì không giải quyết do không thuộc thẩm quyền của Tòa án.
Trong trường hợp này cần phân biệt: Nếu việc khiếu nại và khởi kiện đúng thủ tục quy định của pháp luật đối với nội dung thu hồi đất thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng vụ án hành chính theo khoản 17 Điều 11 pháp lệnh hiện hành. Nếu phần quyết định chỉ có nội dung giải quyết tranh chấp đất đai thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính.
Vướng mắc trong xác định thẩm quyền đối với quyết định cưỡng chế để thu hồi đất
Hiện nay, các vụ án hành chính thuộc lĩnh vực quản lý đất đai chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số các việc hành chính mà Tòa an phải giải quyết, trong đó có việc khiếu kiện đối với quyết định cưỡng chế để thu hồi đất. Vướng mắc ở đây là quyết định cưỡng chế để thu hồi đất có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính hay không?
Vấn đề này hiện có hai quan điểm. Quan điểm thứ nhất: thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính vì quyết định này nhằm để thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, trong đó việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng lại được quy định trong khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh hay theo quy định tại khoản 22 Điều 11 Pháp lệnh. Quan điểm thứ hai: Không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án vì không được quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh.
Đề xuất: Quan điểm thứ hai là đúng vì quyết định cưỡng chế để thu hồi đất hoàn toàn khác về bản chất và nội dung đối với quyết định thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, hơn nữa quyết định cưỡng chế để thu hồi đất không được quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh hiện hành, nên không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính.
Liên quan đến vấn đề này, cần lưu ý những khiếu kiện quy định tại khoản 5 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành:“Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác” xuất phát từ áp dung quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì thuộc thẩm quyền của Tòa án
2.1.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính.
Từ khi thành lập đến nay, hoạt động xét xử hành chính của Tòa án nhân dân đã từng bước được đẩy mạnh và đạt được kết quả nhất định. Theo thống kê của Toà án nhân dân tối cao, từ năm 1998 đến hết năm 2008 toàn ngành toà án đã giải quyết 19.861 vụ việc. Tuy nhiên, tỷ lệ xét xử các vụ án hành chính so với tổng số vụ việc khiếu nại còn thấp. Theo báo cáo của 28 tỉnh, thành phố thì trong ba năm trở lại đây (2005-2007) trong số 56.788 vụ việc đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra toà án. Nguyên nhân của tình trạng này là do:
- Thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính còn hạn chế. Qua các lần sửa đổi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, số loại vụ việc mà Toà án có thẩm quyền giải quyết tuy có tăng nhưng vẫn chỉ dừng lại ở 21 loại vụ việc. Một khối lượng lớn các loại khiếu nại liên quan đến đất đai đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2, Toà án không thụ lý giải quyết.
- Việc thụ lý, giải quyết khiếu kiện hành chính của Toà án được thực hiện theo những quy định chặt chẽ, trình tự, thủ tục phức tạp, thời gian giải quyết kéo dài... nên người dân có tâm lý ngại ra toà. Hơn nữa, nhiều vụ việc khiếu kiện nhưng không đủ các điều kiện về giấy tờ, nên không được Toà án thụ lý giải quyết.
Từ thực tế giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước và của Toà hành chính trên đây cho thấy, chúng ta cần có giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, khắc
Do Drive thay đổi chính sách, nên một số link cũ yêu cầu duyệt download. các bạn chỉ cần làm theo hướng dẫn.
Password giải nén nếu cần: ket-noi.com | Bấm trực tiếp vào Link để tải:
You must be registered for see links